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Ley de formalización de la propiedad informal: otro exceso del gobierno?

Esta semana el Ejecutivo promulgó la Ley N° 29320, Ley que modifica el artículo 21 de la Ley N° 28687, Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos. La ley en cuestión ha causado gran expectativa, empezando por el hecho de que muchos opinan -entre los que me incluyo- que la ley es inconstitucional.  El principal argumento para ello radica en que el artículo 70° de la Constitución establece:

El derecho de propiedad es inviolable.  El  Estado lo garantiza.  Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley.  A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

Así, la ley de formalización ha obviado aspectos tan importantes como: a) la justificación de la expropiación -ya sea que se trate de un tema de seguridad nacional o necesidad pública-; b) el cálculo del justiprecio (increiblemente la ley no contempla como parte de éste las mejoras hechas por el Estado, como puede ser el caso de parques, o puentes que siempre aumentan el valor de un predio); y c) la relación (o diferencia) entre la expropiación y la prescripción adquisitiva.

Empecemos por lo último. La ley plantea que seran beneficiarios de la expropiación “los pobladores de los terrenos ocupados por posesiones informales hasta el 31 de diciembre de 2004”. Esto quiere decir, que serán beneficiados con la expropiación lo mismo quienes ocupaban un predio desde el 31 de diciembre de 2004, que los que lo ocupaban desde, digamos, el 31 de diciembre de 1990. Es obvio que en el caso de estos últimos tienen a la mano la llamada prescripción adquisitiva. Esta figura reconoce el derecho de un poseedor a hacerse con la propiedad de un bien siempre que haya cumplido ya sea con el plazo de 5 años, cuando se trata de una ocupación de buena fe, o de 10 años cuando se trata de una ocupación precaria. Pues bien, la ley no discrimina (o mejor dicho no le interesa hacerlo) entre ambos conceptos. Tengo bastante claro que se trata de dos temas distintos, pero justamente por eso no comprendo porque el Estado teniendo a la mano esta figura jurídica opta a favor, sin ponderar los otros derechos en juego, de los poseedores precarios.

Sobre el punto b) me parece que estamos ante una violación infame del artículo 70°. Si se fijan bien el artículo constitucional establece que la expropiación se realizará “previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio”. La ley de formalización no sólo obvia este detalle sino que además lo contradice de manera expresa. Así, en el punto 21.6 de la Ley se lee:

El Estado asume el pago de la indemnización justipreciada, de acuerdo con el valor que fije el órgano competente para estos fines y, de ser el caso, la autoridad jurisdiccional o arbitral correspondientes. El pago de la indemnización justipreciada se entiende efectuado válidamente por la vía de la consignación judicial cuando exista duplicidad registral, total o parcial; o procesos judiciales en los que se discuta la titularidad del bien; o cuando el sujeto pasivo de la expropiación cuestione el valor de la indemnización justipreciada. En este último caso el Estado debe cumplir con disponer las partidas presupuestales correspondientes para hacer efectivo el pago de cualquier diferencia a favor del sujeto pasivo de la expropiación, dentro del año siguiente a que dicha diferencia quede determinada.

Primero, no hay una sola palabra acerca de la compensación por el eventual perjuicio; y segundo, se señala que en caso haya un litigio judicial que discuta el monto del justiprecio éste se abonará a partir del año siguiente de la resolución judicial que así lo establezca. Un análisis benevolo de la Ley diría que la compensación esta sobreentendida, y que la diferencia, en caso exista, siempre se ha de abonar despues de una sentencia firme. Sin embargo, a la luz de una análisis más severo no es cierto acaso que es el Estado el que debe fijar las reglas de juego de manera clara. En la medida que se trata de una norma que limita derechos me parece que el Estado está en la obligación de incluir en ésta un supuesto que responda a este tipo de dudas, más aún cuando la ley  no supera el test de proporcionalidad.

Y eso es justo a lo que iba cuando me refería al primer punto de mi critica. El Estado en ningún caso ha demostrado porque la expropiación respondería a un tema de segurídad pública o de interés nacional. Puede ser cierto que haya un problema social detrás (para nadie es un secreto que las invasiones y los asentamientos humanos son pan de cada día en nuestro país), pero también es cierto que la ley no demuestra porque la alternativa de la expropiación es la única solución posible. Por el contrario, dicha iniciativa sienta un mal precedente, en la medida que establece que quienes invaden  tienen un “aval” del Estado para hacerlo.

Como punto final anoto simplemente una preocupación que ya ha sido esbozada por el decano del Colegio de Abogados de Lima. Éste señala que no debe confundirse el interés de un grupo -el de los invasores- con el interés nacional. A su juicio, este sólo hecho -que no sean intereses equiparables- haría inconstitucional la ley. A mi la verdad ese argumento no me convence. Porque si bien es cierto el grupo de los invasores es un grupo de los tantos que pueden haber, de lo que se trata aquí es de garantizar un derecho -el derecho a la vivienda- y en la medida que ello entraña un interés público es, por consiguiente, de interés nacional. Nuevamente, mi critica no es tanto por lo que esta detrás de la norma, como por la forma como ese objetivo intenta ser alcanzado.